Datum bericht: 25 mei 2020

Precies een jaar na het sluiten van het Pensioenakkoord is onzeker of het nieuwe pensioenstelsel er komt. Mark Heemskerk noemt zes redenen waarom het nieuwe stelsel er (nog) niet is.

Op 5 juni 2019 werd het Pensioenakkoord feestelijk gepresenteerd. Het moest de opmaat worden naar het nieuwe pensioenstelsel. Een jaar later en een coronacrisis verder is onzeker of dat nieuwe pensioenstelsel er komt. In 2010 was er ook een pensioenakkoord. Dat ging niet door. Nu wel? Mijn conclusie is dat er juridisch veel kan. Met name economische en politieke problemen staan het pensioenstelsel in de weg.

1. Het is lastig uitleggen waarom het nieuwe pensioenstelsel beter is

De regering en de SER willen het pensioenstelsel hervormen. Dat suggereert dat het nieuwe pensioenstelsel beter is. Maar welke problemen lost het nieuwe pensioenstelsel op voor pensioenontvangers in het nu al beste pensioenstelsel ter wereld? Voor die mensen is uiteindelijk beslissend of ze er op voor- of achteruitgaan. Er is geen garantie dat het nieuwe stelsel leidt tot een beter of hoger pensioen. Complexe pensioentechniek betekent een politiek uitlegprobleem. De zorgen van mensen voor een pensioenverslechtering moeten worden weggenomen. Anders zijn mensen tegen de hervorming. Dan is het plan alleen kansrijk door hun pensioen te wijzigen zonder hun toestemming (zie punt 2).

2. Opgebouwd pensioen wijzigen zonder toestemming vormt een politiek risico

In het nieuwe pensioenstelsel wijzigt niet alleen het toekomstig pensioen van werknemers (zie punt 3). Een essentieel onderdeel is dat het in het verleden opgebouwd pensioen via collectieve waardeoverdracht wordt omgezet in het toekomstige pensioencontract. In jargon heet dat invaren. Het nieuwe contract belegt beter, is administratief eenvoudiger en leidt hopelijk tot een hoger pensioen. Daarom is de omzetting van opgebouwd pensioen goed, aldus voorstanders.

Volgens de huidige Pensioenwet kunnen mensen zo’n wijziging van opgebouwd pensioen blokkeren (artikel 83 Pensioenwet). De regering overweegt dat vetorecht te schrappen en invaren van opgebouwd pensioen te verplichten. Dan kan het opgebouwd pensioen zonder toestemming worden veranderd in het pensioen van de toekomst. Juridisch is het eenvoudig om de Pensioenwet aan te passen. Belangrijk nadeel is het politieke risico van Kamervragen, moties, electorale gevolgen en een nieuwe pensioenstaking.

3. Het nieuwe pensioenstelsel biedt minder zekerheid

De overheid kan de nieuwe pensioencontracten - toekomstige pensioenopbouw - forceren. Dat kan door het fiscaal vriendelijk pensioensparen voor de bestaande pensioencontracten te verbieden en alleen toe te staan voor de nieuwe premieovereenkomst. Bij de premieovereenkomst is de hoogte van de premie bekend maar de hoogte van de pensioenuitkering niet. Die pensioenuitkering is hoger of lager, afhankelijk van de beleggingsresultaten. Nu is bij de overgrote meerderheid de basisafspraak dat de hoogte van de pensioenuitkering wordt overeengekomen (zoals middelloon). Maar dat is schijnzekerheid. Die beloofde pensioenuitkering kan bij pensioenfondsen gekort worden. Veel mensen geven waarschijnlijk ondanks het kortingsrisico de voorkeur aan die schijnzekerheid boven de onzekerheid van het nieuwe pensioencontract. Kortingen zijn in het verleden bovendien vaak uitgesteld of verzacht.

In het nieuwe pensioencontract is de korting (of de verhoging) straks automatisch. Daar gaan mensen niet snel mee akkoord zonder goede reden. Fiscale bovenmatigheid en de draconische gevolgen daarvan wordt die goede reden. Pensioen zonder fiscale steun is te duur. Juridisch gezien is er dus veel mogelijk met het fiscale stuurmiddel. Sociale partners en pensioenuitvoerders kunnen dan wijzen naar de fiscale noodzaak als legitimatie voor de wijziging.

4. Wie gaat de vereiste compensatie betalen?

Problematisch is dat de overgang van bestaand naar nieuw pensioenstelsel bestaande pensioenvooruitzichten verandert. De gelijke pensioenopbouw voor jong en oud (doorsnee-opbouw) wordt gewijzigd naar degressieve pensioenopbouw (hogere pensioenopbouw voor jongeren). Die wijziging tijdens de rit leidt tot een lager pensioenvooruitzicht voor bepaalde leeftijdsgroepen.

De overheid heeft als remedie hiervoor bedacht dat dit nadeel evenwichtig moet worden gecompenseerd. Dat kan een rechtvaardiging zijn voor het leeftijdsonderscheid en klinkt mooi. Maar hier geldt de klassieke vraag: wie gaat dat betalen? Daarop volgt de al even klassieke stilte. De overheid gaat niets betalen. Pensioenfondsen met een lage dekkingsgraad hebben weinig tot geen compensatiemogelijkheden. Nog een probleem: bij verzekerde regelingen is er maar één compensatiebron en werkgevers zijn niet bereid om die rekening te betalen. Conclusie: dit economisch probleem is nog niet opgelost.

5. Het juridisch risico zou te groot zijn

Volgens sommigen is de pensioenhervorming in strijd met het Europees eigendomsrecht (artikel 1 EP EVRM/artikel 17 Handvest EU). Europese rechtspraak laat zien dat dit niet snel het geval is. Lidstaten hebben een ruime beleidsvrijheid (margin of appreciation). Bovendien wordt er bij de pensioenhervorming geen pensioen ontnomen of afgeschaft. Het pensioen wordt gereguleerd. Mensen hebben geen recht op een pensioenuitkering van een bepaalde hoogte. Bij schending van het eigendomsrecht moet er een individuele en excessieve last zijn (EHRM 12 oktober 2004, Asmundsson). Dat is niet snel het geval. Dat blijkt uit het Goudswaard-arrest van het EHRM. Daar vormde een korting van 69 procent van het wettelijk nabestaandenpensioen geen excessieve last (EHRM 22 september 2005, AB 2006/1). In 2016 oordeelde de Nederlandse rechter dat een kleine pensioenkorting niet in strijd was met het eigendomsrecht. Kortom: als de overheid de spelregels volgt, is het juridisch risico klein.

6. Het nieuwe pensioenstelsel zou de verplichtstelling bedreigen

Zo’n 80 procent van de werknemers met een pensioen neemt deel aan een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds. Die verplichte deelname is mede door de solidariteit niet in strijd met het Europese mededingingsrecht en moet van de regering behouden blijven in het nieuwe pensioenstelsel. Het nieuwe pensioencontract bevat na afschaffing van de gelijke opbouw voor jong en oud en de overstap naar een premieovereenkomst minder solidariteit. Toch zijn er in Europese rechtspraak aanknopingspunten dat met een juiste inrichting in het nieuwe stelsel er voldoende solidariteit overblijft (HvJ 3 maart 2011, ECLI:EU:C:2011:112 AG2R). De bedrijfstakbrede solidariteit van de verplichtstelling zorgt ervoor dat tegen aanvaardbare kosten in de gehele bedrijfstak goede en slechte risico’s gedeeld worden. Naast een juridische is ook een economische onderbouwing nodig. Mijn inschatting is dat bij de juiste inrichting van het nieuwe stelsel er voldoende comfort is voor de overstap. De bedreiging van het Europees mededingingsrecht voor de verplichtstelling is te beteugelen.

Komt het nieuwe pensioenstelsel er wel of niet?

Tussen Pensioenakkoord en pensioenhervorming staan niet eens zozeer wetten in de weg, maar voornamelijk praktische economische en politieke bezwaren. Juridische belemmeringen zoals het Europees eigendomsrecht, de rechtvaardiging voor leeftijdsonderscheid en behoud van de verplichtstelling kunnen met de juiste maatregelen worden weggenomen.

Politiek lastiger is het om het pensioen te wijzigen van mensen die vrezen dat de hervorming voor hen nadelig is. Volgens de huidige wet kunnen zij die hervorming blokkeren. Door de wet te wijzigen wordt het mogelijk opgebouwd pensioen te wijzigen zonder hun toestemming. Schrappen van het wettelijk vetorecht is electoraal moeilijk te verkopen. Dat leidt tot maatschappelijke onrust en een gevoel bewust buitengesloten te worden door de politiek. Daar komt bij het tot op heden onopgeloste economisch probleem wie de vereiste compensatie voor de hervorming gaat betalen. Die economische en politieke bezwaren verklaren - meer nog dan de juridische hobbels - waarom het nieuwe pensioenstelsel er nog niet is en waarom het onzeker is of het er wel komt.